生態保護補償製度作為生態文明（míng）製度的重（chóng）要組成部分，是落實生態保護補償權責、調動各方參與生（shēng）態保護積極性、推進生態文明建設的重要手段。中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印（yìn）發《關於深化生態保護補償製度改革的意見》（以下簡稱《意見》），這是“十四（sì）五”開局之年關於生態保護補償製度（dù）改革的重磅文件，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，在生態補償機製建設長期實（shí）踐基礎（chǔ）上，對未來15年生（shēng）態保護補償製度進行了全局謀劃和係統設計，清晰（xī）描繪出我國（guó）生態保護補償製度改革路線圖。

係統推進（jìn）、政策協同（tóng）、政府主導、各方（fāng）參與、強化激（jī）勵、硬化約束是未來生態（tài）保護補償製度改革的工作原則，筆者認為，這也是《意見》最大亮點。《意（yì）見（jiàn）》清晰回答了“有效市場和有為政府（fǔ）”如何發揮合力，分類補償與綜合補償如何統籌兼顧，縱向補償與（yǔ）橫向補償如何協調推進，強（qiáng）化激勵與硬化約束如何協同發力等生態保護補償製度改革（gé）十字路口上的諸多難（nán）題。提出從生態保護成本、提升公共服務保障能力和體（tǐ）現（xiàn）受益者付費原則等3個（gè）維度深化改革，建（jiàn）立與經濟社（shè）會（huì）發展狀況相適（shì）應的生態保護補償（cháng）製（zhì）度（dù）。

《意見（jiàn）》進一步厘清了生態保護補償的政府和市場權責邊界，明確了（le）政府主導有力、社會參與有序、市場調節有效（xiào）的生態保護補償體（tǐ）製機製

充分發揮政府開展生態保護補償、落實生態保護責任（rèn）的主導作用，以國家和區域生態安全、社（shè）會穩（wěn）定（dìng）、區域協調發展等為目標，由國家或上級政府對下級（jí）政府或（huò）農牧民進行生態保護補償。2009年以來，中央財政設（shè）立國家重點生態功能（néng）區轉移支付，到2021年這項政策已經覆蓋全國31個省（自治區、直轄市）800餘個縣域，累計投入超過6000億元。《意見（jiàn）》強調，堅持生（shēng）態保護補償力度與財（cái）政能力相匹配、與推進（jìn）基本公共服務均等化相銜接，加大縱向補（bǔ）償力度。一是（shì）結（jié）合中央財力狀況逐步增加重點生態功能區轉移支付規模，中央預算內投資對重點生態功能區基礎設施和基（jī）本公（gōng）共服務（wù）設施建設予以傾斜；二是繼續對生態（tài）脆弱脫貧地區給予生態保護補償，保持對原深度貧困地區支持力度不減；三是建立健全以國家公園為主體的自然保護地體係生態保護補償機製，根據自然保護地規模和管護成效加大保護補償力度。《意見》明確要（yào）求各省級政（zhèng）府加（jiā）大生態（tài）保護補償資金投入力度，因地製宜出台生態保護補償（cháng）引導性政策和激勵約（yuē）束措施，將生態功能重（chóng）要地區納入（rù）省級對（duì）下生態保（bǎo）護補償轉移支付範（fàn）圍。

開展流域橫向生（shēng）態保護補償（cháng），是調動流域（yù）上下遊地區積極性，共同推進生態環境保（bǎo）護和治（zhì）理的重要手段，是健全生態保護（hù）補償（cháng）製度的重要內容。自（zì）2010年啟動新安江流（liú）域水環境補償試點以來，我國已在安徽、浙江、廣（guǎng）東、福建、廣西、河北、天津、雲南、四川（chuān）、北京等15個省（自治區、直轄市）10個流域（yù）探索開展跨省流域上下（xià）遊橫向生態保護補償。總體上看，這些試點均取得積極進展，跨（kuà）界斷麵水環境質量穩中有升，流域（yù）上下（xià）遊協（xié）同治理能力明顯提高，以生態補償助（zhù）推上遊地區產業綠色轉型初見（jiàn）成效。《意見》肯定了跨（kuà）省流域橫向生態保護補償機製試點成果，要求總結推廣成熟經驗。鼓勵地方加快重點流域跨省上下遊橫向生態保（bǎo）護補償機製（zhì）建設，開展跨（kuà）區域（yù）聯防聯治。《意見》銜（xián）接了近期出台的《支持引導黃河全流域建立橫向生態保護補償機製試點實（shí）施方案》《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機製的實施方案》，提（tí）出推動建立長江、黃河全流域橫向生態保護補（bǔ）償機製，支持沿線省（自治區、直轄市）在幹流及重要支流自主建立省際和省內橫向生態保護補償機製。同時強（qiáng）調，對（duì）生態功能特別重要的跨省和跨地市重點流域橫向生態保護補償，中央財政和省級財政分別給予引導支持。《意見（jiàn）》還鼓勵地方（fāng）探索（suǒ）大氣等其他生態環境要素橫向（xiàng）生態保護補償方式，通過多種（zhǒng）途徑推動受益地區與生態保護地區良性互動。

《意見》明確了（le）發揮市場機製作用，加快推進多元化補償，市場化多（duō）元化生態保護補償路徑更加清晰，按照受益者付費的原則，合理界定生態環境權利，促進生態（tài）保護者利益（yì）得到有（yǒu）效補償，激發全社會參與生態保護的積極性。2018 年12月，國家發改委、財政部、自然資源部、生態環境部等9 部門（mén）聯合印發《建立市（shì）場（chǎng）化、多（duō）元化生態保護補償機製行動計劃》，明確了我國市場化多元化生態保護補償政策框架（jià），但目前各地相關（guān）實踐（jiàn）仍處於起步探索階段，政府引導、市場運作、社會參與（yǔ）的多元化生態保護補償投融資機製（zhì）尚未大規模（mó）建立（lì）。《意見》強調了受益者付費的原則和責任，從完善市場交易機（jī）製、拓展市場化融資渠道、探索多（duō）樣化（huà）補償方式3個（gè）方麵對市場機製（zhì）如何參與生態保（bǎo）護補償做了明確闡述（shù），點明建立綠色（sè）股票指數、發（fā）展碳排放權期貨交易以（yǐ）及建立健全自然保護地控製區經營性項目特（tè）許（xǔ）經營（yíng）管理製度等具體（tǐ）舉措（cuò），明（míng）確了銀行業金融機構、取水（shuǐ）權人、用水戶、生態功能重要地（dì）區居民（mín）等市（shì）場化生態保護補償參與主體，細化（huà）了如何籌資、向誰籌資（zī）、投資方向和投資方式等關鍵問題。

《意見》進（jìn）一步完善了生態保護補（bǔ）償分類體（tǐ）係和轉移支付測算辦法，兼顧了生態係統（tǒng）的整體性、係統（tǒng）性及其內在規（guī）律和不同生態環境要素保護成本

重要生態環境要（yào）素的補償資金將進一（yī）步突出區域差異性，強調與經濟、社會發展狀況相適應。一直以來，國家有關部門依據部（bù）門職責分工（gōng），在（zài）森林、草原（yuán）、濕地、荒漠、海（hǎi）洋、水流、耕地等重點領域開展了大量的生態保（bǎo）護補償工作（zuò），國（guó）家級生態公益林實現森林生態效益補償全覆蓋，草（cǎo）原生態保護補助獎勵政（zhèng）策覆蓋全（quán）國80%以上的草原麵積。據統計，自（zì）1998年（nián）以來（lái），我國中央財政累計投入到不同生態環境要素的補償資（zī）金近1萬億元，巨額資金投入的背後，生態保護補償標（biāo）準定價（jià）機製（zhì）相對單一、區域（yù）差異性不強等問題不容忽視。目前各生態環境要素的生態保護補償以按照麵積（jī）補償（cháng）居多，這種方法可操作性強，但沒有考慮因生態類型、地（dì）理位置、地（dì）域特征（zhēng）的不同導致（zhì）的不同地區生態保（bǎo）護成本差距的問題，導致（zhì）補償結果不（bú）夠精準。《意（yì）見》指出“綜合考慮生態保護（hù）地區經濟社（shè）會發展狀況、生態保護成效等因素確（què）定補償水平（píng），對不（bú）同要素的生（shēng）態保護成本予以適度補（bǔ）償”，這是對當前分（fèn）類（lèi）補償製度的進（jìn）一步（bù）完（wán）善，既充分體現了補償標準以生態保護成本為依據的科學性，又充分考慮了當地經（jīng）濟社會發（fā）展水平，確保生態保護者得到合理補償。《意見》提（tí）到，加強水生生物資源養護（hù），確保長江流域重點水域十年禁漁落實到位，這是對以往水流生（shēng）態保護補償的進一（yī）步完善。

生態（tài）功能重（chóng）要區域的縱向補償辦法得（dé）到進一步改進。國家重點生（shēng）態功（gōng）能區轉（zhuǎn）移支付資金分配始終以“改（gǎi）善（shàn）民生”和“進行生態環境保護”的雙（shuāng）重目標（biāo）為基本結構，在維（wéi）護國家生態安全的同時，有效彌（mí）補了國家重點生態功能區財（cái）政能力的不足，緩解了生態產品提供地區與（yǔ）受益地區的公共服務水平不（bú）平衡問題。但實踐中也發（fā）現，“優質優價、多（duō）勞多得”的導向作（zuò）用還有待提升。為更加精準激勵（lì）這類地區提供更多優質生態產品，《意見》提出（chū）在“推進（jìn）基本公（gōng）共服務均等化（huà）”的同時，考（kǎo）慮“生態效益外溢性、生態（tài）功能重要性、生（shēng）態環（huán）境（jìng）敏感（gǎn）性和脆弱性等特點（diǎn）”“實施差異（yì）化補償”，可推動有限的（de）財政轉移支付資金向“優質優價”的精準補償發展。將生態保護紅線納入轉移支付分配因素時機已經成熟。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於劃定並嚴守（shǒu）生態保護紅線的若幹意見》要求，通過重點生態功能區轉移支付政策加大對生態保護紅線（xiàn）的支持力度。目前，全國生態保護紅線劃定工作基本完成，各地生態保護麵積及覆（fù）蓋比例已基本明確（què），有條件落（luò）實《意見》提出的“引入生（shēng）態（tài）保護紅線作為相關轉移支（zhī）付分配因素，加大對生態保護紅線覆蓋（gài）比例較高地區（qū）支持力（lì）度”，這是充（chōng）分考慮生態（tài）係統的（de）整體性、係統（tǒng）性和生態空間功能差異性特征，統籌考慮財政能（néng）力實（shí）施差異化補償的（de）重要體現。

《意見（jiàn）》進一步強（qiáng）化了生態保護補償的治理效能，界定了各（gè）方權利義務，實現了受益與補償相對應、享受（shòu）補償權利和履行保護義務相匹配

為更好地推進（jìn）生態保護製度框架落實、提高製度執行能力，《意見》提出加快相關領域製度建設和體製機製改革，為深化生態保護補償製（zhì）度改革提供全方位、全過程支撐保障。

一是加快推進法治建設，落實相關法律法規，加快研究（jiū）製定生態保護補償條例（lì），明確生態受益者和生態保護者權利義務關係，落實各級（jí）各部（bù）門生態保護主體責任，約束相關主體履行生態保護補償義務。

二是完善生態環（huán）境監（jiān）測體係，建立生態保護補償統計指標體係和信息發布製度，為科學確定（dìng）補償標準和開展考評提供依據。

三是健全考評機製、強化監督問責、建立補償（cháng）資金與（yǔ）破壞（huài）生態環（huán）境相關產業逆向關聯機（jī）製（zhì），將生態保護補償實施效果與（yǔ）補償資金掛鉤。

四是推進稅費調節（jiē）、政府采購（gòu）、損害賠償等配套措施，充分發揮（huī）與生態保護補償政策的協同推進作用。

五是開展生態（tài）保護補償有關技術方法等聯合（hé）研究，不斷強化生態保護補償技術支撐。